Қазақстанда азаматтық қатысу мен заң шығарушылыққа әсер ету индексі саналды

Халықаралық сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес күні Қазақстандағы Transparency International халықаралық ұйымының бөлімшесі «Заң шығару процесіне қатысу және ықпал ету индексі»зерттеу нәтижелерін ұсынады.

Азаматтардың заң жобаларын талқылауда қаншалықты белсенді екенін және оған мемлекеттік органдар қалай жататынын анықтау үшін, жұртшылық 2018 жылы қабылданған 13 қоғамдық қатынастар саласы бойынша 5 000-ға жуық НҚА жобасын зерделеді.

Заң шығару рәсімі Қазақстанның мемлекеттік органдарын нормативтік актінің әрбір әзірленген жобасын «Ашық НҚА» порталында жариялауға міндеттейді, онда электрондық цифрлық қолтаңба болған кезде кез келген адам өзінің түсініктемесін, сұрағын, ескертпесін немесе ұсынысын қалдыра алады.

 «Жыл сайын Қазақстан Үкіметі заң жобалау жұмыстарының жоспарын қабылдайды, бірақ іс жүзінде қабылданған, өзгертілген және жойылуға қойылған нормативтік актілердің саны мың есе көп», — деп атап өтті Transparency Kazakhstan атқарушы директоры Ольга Шиян.

2018 жылы Қазақстанның мемлекеттік органдары 44 880 НҚА жұмыс істеді, оның 22 048 НҚА алғаш рет қабылданды, 13 594 – өзгерістер мен толықтырулар енгізілді, 9 238 – і жойылуға жатады.

 

2018 жылғы айлар бойынша заң шығару жұмысының динамикасы

Соңғы 4 жылда Қазақстанның мемлекеттік органдары 179 638 нормативтік құқықтық актіні пысықтап, 86 642 жаңа НҚА қабылдап, 47 482 НҚА – ға өзгерістер мен толықтырулар енгізілді, 45 514-жоюға қойылды.

Қазақстанның жылдар бойынша заң жобалау қызметінің серпіні

Заң шығару машинасының өнімділігін ескере отырып, жұртшылық Қазақстан Заң жобалау Үкіметінің 2018 жылға арналған жоспарын бағдар ретінде пайдаланды, онда 8 министрлік қоғамдық қатынастардың 13 саласында 18 заң қабылдауға міндеттенді.

Қызметтің бұл салаларында заң жобалау жұмыстарының жоспарында көзделген НҚА-дан басқа 4 963 заң жобасы талқылауға шығарылды. Басым көпшілікті әкімдіктер мен мәслихаттар әзірледі, олар орталық деңгейде заңдарды немесе бұйрықтарды қабылдағаннан кейін өз саласы шегінде тиісті шешімдер мен қаулыларды бекітуге міндетті.

2018 жылы 18 заң қабылдануы тиіс қоғамдық қатынастар салалары

Қостанай, Солтүстік Қазақстан, Ақмола, Алматы, Павлодар және Түркістан облыстары көшбасшы атанды, бұл облыстар қоғамдық қатынастардың алты саласында барлық НҚА жобаларының жартысынан астамын жариялаған.

Заң жобаларының негізгі саны бюджет, салық, ауыл шаруашылығы, көлік, сайлау және денсаулық сақтау саласына қатысты болды. Алайда, бұл салаларда көпшілік талқылауларға қатысушылардың белсенділігі орташадан төмен деңгейде болды.

Талқылаудың жоғары деңгейі экология және лицензиялық қызмет саласында белгіленді, онда әрбір екінші заң жобасына түсініктеме берілді. Заң жобаларын талқылауға қатысудың орташа деңгейі 29,6 балл деңгейінде белгіленді.

 

Заң шығару процесіне азаматтық қатысу индексі

Бұл ретте, заңға тәуелді деңгейдегі жобалар бойынша түсініктемелердің 95% – ы министрліктердің бұйрықтары, әкімдіктер мен мәслихаттардың шешімдері мен қаулылары бойынша келіп түсті. Қазақстан азаматтары мен компаниялары заңдарды, кодекстерді немесе жарлықтарды талқылауға іс жүзінде қатысқан жоқ.

Заң жобаларын әзірлеуші мемлекеттік органдар тарапынан диалог жүргізуге және азаматтар мен компаниялардың ескертулері мен ұсыныстарын қабылдауға дайындықтардың әртүрлі серпіні тіркелді. Қоғамдық қатынастардың барлық салаларында қалғандарының көбі Ақтөбе, Атырау, Жамбыл және Маңғыстау облыстарынан заң жобаларын әзірлеушілер жария талқылауға қатысушылардың түсініктемелерін елемеді.

Жалпы, ұсынысты талқылауға әзірлік орташа деңгейден жоғары деңгейде, 75,8 баллды құрады.

 

Индексі дайын биліктің ұсыныстарды талқылауға шеңберінде жария талқылау

Тарихи-мәдени мұра саласындағы НҚА жобаларын әзірлеуші мемлекеттік органдар азаматтардың төлем қабілеттілігін қалпына келтіру және лицензиялық қызмет мәселелері бойынша келіп түскен барлық ескертулерге жауап берді.

Денсаулық сақтау, тұрғын үй-коммуналдық шаруашылық, спорт, сайлау үдерістері саласындағы НҚА әзірлеуші мемлекеттік органдар жоғары деңгейде талқылауды жүргізді. Ең аз мемлекеттік органдар көлік, ауыл шаруашылығы және бюджеттік-салық қатынастары саласында ескертулерді есепке алды.

Қабылданған нормативтік актілердің қорытынды нұсқаларына азаматтардың ұсыныстары кіргенін анықтау үшін Transparency Kazakhstan сарапшылары НҚА 1673 жобасы бойынша әзірлеуші мемлекеттік органдардың 3 375 түсіндірмесін және 2 504 жауаптарын салыстырды.

Зерттеудің осы кезеңінде мемлекеттік органдардың құзыретті емес жауаптарының саны азаматтардың қате сұрау салулары мен түсіндірмелерінің сомасынан 3-6 есе артық екені анықталды.

Мысалы, заң жобасына құжат салу өтінішінде Шығыс Қазақстан облысының мәслихаты оны әзірлеу кезеңінде сала алмайтынын хабарлады.:

«Қайырлы күн!! НҚА жобасы шешім, сондай-ақ НҚА жобасына қосымша (іс-шаралар жоспары) жақын күндері қайта орналастырылатын болады, өйткені жобаға қосымша (іс-шаралар жоспары) қазіргі уақытта әзірлеу сатысында. Көрсетілген қызығушылық пен қалдырылған Пікіріңіз үшін Алғыс білдіреміз» (орфография және пунктуация сақталған).

Өз кезегінде, Қаржы министрлігі Республикалық бюджеттің жобасын салу үшін мәтіннің құрылымын егжей-тегжейлі сипаттап берді,бірақ жобаның өзі де салмады.

Көпшілік талқылауларға қатысушылардың ескертулері келіп түскен неғұрлым кең таралған бұзушылықтар:

  • НҚА жобасын құжаттарды салусыз жариялау,
  • жария талқылау мерзімдерін бұзу, заңға тәуелді деңгейдегі НҚА жобаларын жария талқылау мерзімдерін қысқарту, оларға НҚА жобаларын жария талқылау қағидаларының жобаны шұғыл түрде айқындау бөлігінде нормалары қолданылмайды.,
  • құжаттардың реквизиттік бөлігін ресімдеудегі қателер, НҚА қабылдау мерзімдері, грамматикалық және стилистикалық қателер.
  • сілтемелік НҚА қандай жағдайларда қою қажет немесе жоғалуға жоқ деген түсініктің болмауы,
  • енгізілетін тарифтерді, салықтарды, міндеттемелерді есептеуді түсінудің болмауы, Салық кодексінде белгіленген нормаларға сәйкес салықтардың артуы, салық түрлері арасындағы айырмашылықты түсінудің болмауы,
  • төртінші деңгейдегі жергілікті бюджеттерді бекітудегі әкімдіктер мен мәслихаттардың өкілеттіктерін түсінбеу және т. б.

Жекелеген жағдайларда әзірлеуші-мемлекеттік органдар орталық және өңірлік деңгейлерде жоғары тұрған заңдар күшіне енбеген НҚА-ның заңға тәуелді жобаларын мерзімінен бұрын әзірлеу жөніндегі ұсынымдарды қараудан бас тартты. Нәтижесінде, бірнеше ай өткен соң, бұл НҚА қойылды күшінің жойылуына және кейін қойылған қайтадан талқылау.

Аудандық және қалалық деңгейдегі әкімдіктер мен мәслихаттар арасында НҚА-ның бұрынғы нұсқаларын жоғалтпай жаңа жобаларын әзірлеу, сондай-ақ осы НҚА-ны қолданысқа енгізу мерзімін немесе қолдану мерзімін шектеу бойынша жоғары тұрған кодекстің талаптарын бұза отырып, реттеуші нормаларды қабылдау басқа кең таралған тәжірибе болды.  Осылайша, әр түрлі түсініктер мен сыбайлас жемқорлық тәуекелдеріне жағдай жасалды.

Тұжырымдамалық қарсылықтарға және азаматтардың келіспеуіне әзірлеуші мемлекеттік органдар түсініктемелер берді не одан әрі жұмысқа дәлелдер қабылдаудан бас тартты және тиісінше олардың ұсыныстары қорытынды құжаттарға енгізілмеген.

Мысалы, көпшілік талқылауларға қатысушылардың барлық сұраулары мен ұсыныстарына Алматы облысының Кербұлақ аудандық мәслихаты:

«сіздің пікіріңіз ескерілетін болады! НҚА қабылданғаннан және ресми жарияланғаннан кейін сіздің комментарийіңізге сәйкес, біз шешім жобасы бойынша қателерді жою үшін тиісті шаралар қабылдайтын боламыз» (орфография және пунктуация сақталған).

Осыған ұқсас «уәделерді « қаржы министрлігі жариялап, 2019 жылы Бұйрық күшіне енгеннен кейін мемлекеттік сатып алуды өткізу ережесіне түзетулер енгізу туралы азаматтар мен компаниялардың ұсыныстарын қарауға уәде берді.

Салыстырмалы талдаудың қорытындысы бойынша қабылданған 756 нормативтік актілердің финалдық нұсқаларына 1 072 НҚА жобасына азаматтар мен компаниялардың мақұлданған 1 840 ұсынысының 1 212 идеясы енгізілгенін көрсетті. Бұл азаматтардың билік мақұлдаған әрбір үшінші ұсынысы НҚА-ға енгенін білдіреді.

Мысалы, Денсаулық сақтау министрлігі диабеті бар адамдардың жағдайын шектейтін түзетулер жобасы бойынша 122 қарсылықты тыңдады. Бұйрықтың жобасы жасалмаған.

Тұтастай алғанда, қоғамның Қазақстандағы заң шығарушылыққа әсері 38,9 баллды құрап, орташадан төмен деңгейде.

 

 

Заң шығару процесіне азаматтық ықпал ету индексі

Қорытындылай келе, биліктің біліксіз деңгейін атап өту керек: пікірлер мен ескертулердің 90% — дан астамы әзірлеушілердің техникалық қателіктеріне қатысты болды. Орташа алғанда, өңірлік немесе аудандық деңгейдегі бір заң жобасы дұрыс ресімделмеген сілтемелер, күндер, сілтемелік НҚА, грамматикалық және стилистикалық қателер салдарынан 2-4 рет көпшілік талқылауға шығарылды.

Бірақ бұл факторды ескермей де, жария талқылауға 2018 жылы қабылданған НҚА-дан 2 есе аз заң жобалары шығарылды. Сонымен, 2018 жылы жария талқылауға 15 936 НҚА жобасы енгізілді, тіпті егер бұрын 2017 жылы жария талқылауға шығарылған барлық заң жобаларын ескерсе де (2017 жылы НҚА 13 127 жобасы шығарылды), олардың сомасы 2018 жылы қабылданған 44 880 НҚА аз.

Осылайша, Қазақстанда ақпаратқа қол жеткізу туралы заңдарды қабылдауға, НҚА жобаларын жария талқылау рәсімдеріне қарамастан, қорытынды жасауға болады:

  • заң жобалау қызметіне пассивті азаматтық қатысу,
  • порталда, сондай-ақ қоғамдық кеңестермен, кәсіби қауымдастықтармен немесе «Атамекен» Ұлттық палатасымен НҚА жобаларын талқылаудың ашық емес рәсімдері»,
  • «Ашық диалог» порталындағы қызмет салаларының толық емес және жалпылама тізбесі НҚА жобаларын жария талқылауға қатысу мүмкіндігін қосымша төмендетеді. Мысалы, әлеуетті органдардың заң жобалары порталдың бірінші бетінде «Санаттар» бөлімінде жоқ «әскери есеп және қауіпсіздік» бөлімінде жарияланған.
  • жергілікті бюджеттердің жобаларын талқылауға қатысуға ниет білдірген пайдаланушылар әдетте өтініш білдірген «Ашық бюджеттер» порталында емес, «Ашық НҚА» порталында жергілікті бюджеттердің жобаларын жариялау,
  • Үкіметтің заң жобалары бойынша ұсыныстар мен ескертулерді ресми қарауы,
  • биліктің заңшығармашылығы техникалық қателер деңгейінде талқыланады, тұжырымдамалық қарсылықтар жиі қабылданбайды,
  • орта есеппен мақұлданған үш ескертудің бірі НҚА-ның соңғы нұсқаларында көрініс табады,
  • Үкіметтің заң жобалау жұмыстарының жоспары көбінесе орындалмайды,
  • НҚА жобаларының 99% көпшілік талқылауына 1 адам қатысады.

Осыған орай Transparency Kazakhstan сарапшылары:

  • НҚА жобаларын талқылауға белсенді қатысу. Билікпен байланыс жасау тәсілдері туралы қоса берілген нұсқаулықтан білуге болады.
  • НҚА жобаларын талқылауға қатысу және заң шығару процесіне ықпал ету мүмкіндіктері туралы халық арасында белсенді құқықтық түсіндіру жұмыстарын жүргізу. Заң жобалау жұмыстарының жоспарын еркін түрде жариялау.
  • НҚА жобаларын әзірлеу, ресімдеу процедурасы бойынша Мемлекеттік органдардың құқықтық сауаттылығын арттыру
  • «Ашық НҚА» порталында, қоғамдық кеңеспен, бизнес-қауымдастықтармен талқылау нәтижелерін қоса алғанда, өзінің интернет-ресурстарында НҚА жобаларын талқылау есептерін жариялау.
  • Сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама жүргізуді ұйымдастыру және заңнамаға «мүдделік қолдау» ұғымын және бұдан кейінгі мүдделік қолдау туралы Заңды енгізу арқылы заң шығару процесінің ашықтығын арттыру, бұл ЭЫДҰ-ның Сыбайлас жемқорлыққа қарсы желісінің ұсынымы болып табылады, Transparency International және GRECO халықаралық ұйымдары бағалайды.

***

Соңғы 4 жылда Қазақстанның мемлекеттік органдары 179 638 нормативтік құқықтық актіні пысықтап, 86 642 жаңа НҚА қабылдап, 47 482 НҚА – ға өзгерістер мен толықтырулар енгізілді, 45 514-жоюға қойылды.

***

«Қазақстанның заң жобалау қызметіне қатысу және ықпал ету индексі» зерттеу нәтижелері «Ашық диалог» порталы арқылы барлық мемлекеттік органдарға жіберілді. Transparency Kazakhstan қоғамдық өкілдері алдағы уақытта жағдайды қадағалайтын болады.

***

«Қазақстанның заң жобалау қызметіне қатысу және ықпал ету индексі» зерттеуін мына жерден оқуға болады.

Зерттеу әдіснамасын мұнда зерттеуге болады.

НҚА жобаларын әзірлеуші-мемлекеттік органдармен коммуникация тәсілдері туралы нұсқаулық осы жерде жарияланды.

«Қазақстанның заң жобалау қызметіне қатысу және ықпал ету индексі» атты зерттеу — Innovation {and Motivation} Data lab 2019 жеңімпазы.

***

БАҚ үшін байланыс: transparencykazakhstan@gmail.com, Тел.: +7 771 589 45 07