Экспертная оценка подготовлена по заказу Общественного Фонда «КАМЕДА» и является выражением субъективного мнения Transparency Kazakhstan. Использование выводов, изложенных в настоящем документе осуществляются исключительно по усмотрению заказчика. Transparency Kazakhstan принимает разумные меры для обеспечения точности и актуальности cодержимого настоящего отчета, но не принимает на себя ответственности за действия лиц или организаций, прямо или иным образом осуществленные на основании информации, имеющейся в отчете или полученной через него.

ВВЕДЕНИЕ

Общественным Фондом «Транспаренси Казахстан» (ТК) был получен запрос от Общественного Фонда «КАМЕДА»[1] на проведение внешней экспертной оценки результатов проекта «Организация комплекса мероприятий, направленных на внедрение мониторинга и оценки социальных проектов, реализуемых в рамках государственного социального заказа», реализованного в рамках государственного социального заказа Министерства культуры и спорта Республики Казахстан, договор № 40 от 18.06.2015 г. Для проведения оценки, ОФ «Транспаренси Казахстан» были предоставлены следующие документы:

Как представляется, оптимальным методом для внешней оценки результатов проекта Общественного Фонда «КАМЕДА» является сравнительный анализ или сопоставление двух и более объектов (явлений, идей, результатов исследований и т. п.), выделение в них общего и различного, с целью классификации и типологии. Сравнительный анализ, как универсально применяемый, относится к общенаучным методам исследований. По своему функциональному назначению и способам использования, является эмпирическим[2].

Сопоставление будет проводиться между предложенной разработчиками системой мониторинга и оценки реализуемых проектов в рамках государственного социального заказа и существующей национальной практикой и международным опытом.

Использование этой методики позволит не только провести максимально всесторонний анализ и оценку возможностей и ограничений предлагаемого нововведения, но и выявить передовой опыт в развитии управленческих технологий, обнаружить в результате сопоставления сильные (и слабые) стороны как «своей», так и «чужой» модели.

Для анализа и оценки будет использована как информация предоставленная заказчиком, так и данные из открытых источников[3]:

  • Публикации в СМИ
  • Информация с официальных веб-сайтов государственных органов и других организаций
  • Исследовательские отчеты, др.

Основной целью внешней оценки является: Оценка фактических результатов, выявление и анализ сильных и слабых сторон, предоставить рекомендации по устранению слабых и развитию сильных сторон программ

  1. ОПИСАНИЕ, ПРЕДЛОЖЕННОГО ДЛЯ ВНЕШНЕЙ ОЦЕНКИ РУКОВОДСТВА ПО ПЛАНИРОВАНИЮ, МОНИТОРИНГУ И ОЦЕНКЕ ПРОЕКТОВ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА

Представленный на внешнюю оценку документ является одним из продуктов реализованного ОФ «КАМЕДА» проекта «Организация комплекса мероприятий, направленных на внедрение мониторинга и оценки социальных проектов, реализуемых в рамках государственного социального заказа» по заказу Министерства культуры и спорта Республики Казахстан.

Заявленная разработчиками цель подготовленного документа:

Обеспечение согласованности между уполномоченным органом по реализации ГСЗ, НПО осуществляющих проекты в рамках ГСЗ и заинтересованными кругами, вовлеченными в деятельность НПО, а также в совместную деятельность по решению социальных проблем. Кроме того, это Руководство по планированию, мониторингу и оценке (МиО) было разработано для оказания методической помощи представителям уполномоченных органов по реализации ГСЗ

в организации совместных действий по реализации социальных проектов и программ. Оно предназначено для того, чтобы облегчить сбор стандартизированных данных и помочь в интерпретации и распространении этих данных для усовершенствования программ. Также, данное руководство является попыткой объединить существующие НПА, касающиеся МиО и внести рекомендации для создания системы МиО.

 Достижение этой цели разработчики руководства видят в разработке единой системы мониторинга и оценки качества проектов, предоставляемых НПО в рамках ГСЗ на республиканском уровне.

Первичными и вторичным целевыми группами, разработанного документа обозначены:

  • представители уполномоченного органа за ГСЗ-Министерству культуры и спорта РК;
  • представители государственных органов, осуществляющих ГСЗ;
  • НПО, реализующие проекты в рамках ГСЗ, и/или планирующие участвовать в конкурсах ГСЗ;
  • независимые эксперты, которые, стремятся к большей эффективности в области реализации социальных программ и проектов

В ходе подготовки финального текста Руководства, специалистами Общественного Фонда «КАМЕДА» в сотрудничестве с привлеченной экспертной группой был изучен национальный опыт работы в сфере реализации проектов в рамках государственного-социального заказа: «Система МиО ГСЗ», 2007, СКФ «Зубр» для УВП Восточно-Казахстанской области; Руководство по МиО, ОФ «Десента» совместно с СКФ «Зубр», 2011 г.

При подготовке документа, разработчики учитывали положения следующих НПА:

  1. Закон о некоммерческих организациях
  2. Закон Республики Казахстан от 12 апреля 2005 года N 36 О государственном социальном заказе.
  3. Закон Республики Казахстан от 21 июля 2007 года N 303-III О государственных закупках.
  4. Закон Республики Казахстан от 15 марта 1999 года N 349-1О государственных секретах.
  5. Закон Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-V О государственных услугах
  6. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 февраля 2012 года №270 об утверждении Правил ведения Реестра поставщиков ГСЗ.
  7. Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 декабря 2007 года N 1301 Об утверждении Правил осуществления государственных закупок.
  8. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 февраля 2012 года № 269 Об утверждении Правил осуществления мониторинга реализации ГСЗ.
  9. Приказ Министра финансов Республики Казахстан от 4 декабря 2014 года № 540. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 5 декабря 2014 года № 9934Об утверждении Правил исполнения бюджета и его кассового обслуживания
  10. Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 18 декабря 2014 г.№ 146. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 16 января 2015года № 10096Об утверждении Методики по оценке эффективности достижения и реализации

 Изучены международные практики: «Стандарты системы оценки ООН», 2005 г., материалы IPEN, «Глоссарий терминов в области оценки программ и проектов», АРГО, 2012 г. Международный Красный Крест, Каунтерпарт Консорциум, IPEN. В рамках подготовки финального документа была проведена серия дискуссионно-консультационных встреч (диалоговых площадок) с представителями неправительственных организаций и других представителей целевых групп в городах: Алматы, Атырау, Караганда, Костанай, Павлодар, Тараз.

Структура финального документа, представленного для внешней оценки, выглядит следующим образом:

  1. Обзор существующей системы мониторинга и оценки проектов, реализуемых в рамках государственного социального заказа в Республике Казахстан. Раздел содержит комментарии и рекомендации разработчиков, по усовершенствованию существующей в РК практики мониторинга и оценки.
  2. Структурно-логическая схема, предлагаемой разработчиками системы мониторинга и оценки.
  3. Развернутые описания, предложенных в логической схеме процессов, с одновременным комментированием и сравнением с существующей практикой.
  4. Критерии оценки – структурированная схема бальной оценки заявок на участие в конкурсе ГСЗ.
  5. Процедура проведения мониторинга, реализуемого проекта.
  6. Процедура проведения промежуточной и финальной оценки.
  7. Рекомендации по использованию результатов, реализованных в рамках ГСЗ проектов.
  8. Рекомендации по привлечению экспертов к проведению мониторинга и оценки.
  9. Возможности использования, разработанного Руководства.
  1. НЕКОТОРЫЕ КОММЕНТАРИИ ОТНОСИТЕЛЬНО ЗАЛОЖЕННЫХ В ДОКУМЕНТ ПРОЦЕДУР НА ПРЕДМЕТ НАЛИЧИЯ КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ

Как представляется, разработанное руководство, не в полной мере соответствует стандартам разработки методический пособий, что затруднит его использование в качестве рабочего документа для всех целевых групп. Сейчас документ представляет собой подробный анализ состояния дел в системе планирования и реализации государственного социального заказа, содержит как практические схемы действий при планировании и проведении мониторинга и оценки, так и рекомендации по усовершенствованию существующей системы. Насыщенность такого формата затрудняет его чтение и понимание того, где в документе предлагаемые инструкции, а где комментарии и предложения. Считаем, что документ должен быть разделен на отдельные части: анализ существующей практики и рекомендации по ее усовершенствованию, и на методические рекомендации по реализации мероприятий в рамках МиО, методическими советами и необходимыми примерами использования. В таком виде, документ трудно воспринимать, а недопонимание повлечет некорректную трактовку и как следствие риск неправильного и не точного использования норм изложенных в Руководстве.

Аналогичная ситуация складывается с включением в одно Руководство в виде единого и нерушимого процесса трех разных этапов, имеющих различные цели и задачи, целевые группы и конченых бенефициаров, а именно:

Планирование мероприятий (лотов) в рамках государственного социального заказа: оценка потребностей, формирование тематики лотов, оценка предоставленных заявок на конкурс и т.п. Разработчики в описании процессов планирования лотов ГСЗ затронули вопрос не только тематик, но и бюджетирования и в данном контексте предлагают использовать мнение потенциальных участников конкурсов: «На данный момент в НПА не закреплено, но и не запрещено использование мнения НПО в процессе формирования лотов. Так как НПО по своему предназначению являются экспертами в глубоком понимании проблем сообщества, потребностей его отдельных категорий, то именно тандем и партнерство в сфере совместного изучения проблем и путей решения через ГСЗ будет наиболее эффективным и полезным». Считаем предлагаемую процедуру содержащую риск возникновения конфликта интересов и процессов незаконного лоббирования. Возможность для НПО высказаться относительно тематик лотов и возможных бюджетов предполагается в ходе исследования потребностей. После этого, во избежание коррупционных рисков, необходимо полностью исключить любое очное взаимодействие заказчика и потенциального исполнителя.

Тоже самое, касается и предложения разработчиков о включении в комиссию по оценке технических спецификаций представителей поставщиков «Мы предлагаем расширить перечень критериев и включать в конкурсные комиссии по Оценке ТехСпец закупаемых услуг потенциальных поставщиков, и экспертов – представителей незаинтересованных НПО для соблюдения принципов этичности, законности и открытости». Потенциальный поставщик не может оценивать ни свою заявку, ни заявку своих конкурентов – это как раз противоречит всем принципам этичности, законности и открытости. Однако, все потенциальные поставщики должны быть уведомлены о критериях оценки, которые будут предъявляться к конкурсной документации и считаем также необходимым рекомендовать разработчикам включить пункт об обязательном детализированном ответе уполномоченного органа всем поставщикам, чьи заявки были отклонены, с указанием причин и какие недостатки были выявлены при оценке. Т.е. сделать работу комиссии более прозрачной.

Кроме того, разработчиками предлагается, что затраты на проведение мониторинга должны быть запланированы Поставщиком и включены в общий бюджет заявки: «Планирование Мониторинга проекта Поставщиком осуществляется на этапе разработки конкурсной документации, а именно в «Формате технической спецификации закупаемых услуг» (стр. 24 Руководства). Здесь возникает вопрос относительно логичности такого предложения. Мониторинг достижения целей проекта, это является устоявшейся международной практикой, проводится заказчиком, на основе согласованных в контракте индикаторов оценки. Заказчик должен предусматривать такие расходы из собственных средств, без учета ресурсов выделяемых на реализацию проекта. В предлагаемой разработчиками схеме оплаты мониторинга, т.е. из средств выделенных на реализацию проекта, присутствует конфликт интересов по двум опциям, предложенным разработчиком Руководства, относительно того кто производит мониторинг и оценку и встает вопрос о независимости проведения мониторинга. В случае, если мониторинг осуществляется непосредственно Заказчиком и его представителями, то они не могут получать оплату за свои услуги от поставщика.  Это запрещено как законодательно, так и нарушает существующие этические стандарты. В случае, если заказчик нанимает стороннего эксперта для проведения мониторинга, услуги которого оплачивает поставщик, то также возникает конфликт. В этой ситуации независимость такой оценки ставиться под угрозу.

В части планирования процессов проведения оценки потребности, формирования тематики лотов, как нам представляется необходимо выделять отдельную систему мероприятий и индикаторов результативности, которая должна быть согласована с требованиями Министерства финансов в части мониторинга расходования бюджетных средств, стратегических планов Министерства культуры и спорта РК и других государственных органов, которые также формируют заявки на проведение мероприятий в рамках государственного социального заказа.

Относительно процедур проведения промежуточных и финальных мониторингов и оценок, как представляется, требуется не только описать принципы и основные подходы к процессам, но составить детализированный план  отчета, который должен предоставить эксперт, где единственным изменяемым элементом (с учетом разности проектов и их тематик) будут вопросы, которые Заказчик ставит перед экспертом в конкретном проекте.

Кроме того, разработчикам следует также рассмотреть вопрос о внедрении в законодательство  норм, позволяющих третьим лицам (внешним экспертам) проводить оценку исполнения двусторонних договоров. Прописать не только требования к их квалификации, но и их полномочия. В случае неурегулированности этого вопроса, возможности эксперта ограничиваются лишь информацией из открытых источников, что существенно снижает не только качество отчета, но и несет в себе риски о независимости такого мнения, возможности по манипулированию данными оценки. Санкционирование такой оценки должно согласовываться с действующими НПА, а ее результаты должны  приниматься во внимание проверяющими из правоохранительных органов. В конечном счете, результаты оценки и мониторинга являются показателями, на основании которого будет приниматься решение о произведении оплаты по заключенному договору.

Комментариев относительно содержания индикаторов, содержательных параметров процессов мониторинга и оценки не возникло, поскольку они в большей степени повторяют применяемые на международном уровне практики.

Рекомендации:

  1. Обеспечить согласованность и последовательность структуры документа. Разделить разные процессы планирования ГСЗ, мониторинга и оценки между собой.
  2. Пересмотреть изложенные в документе подходы к взаимодействию на всех этапах заказчика, потенциального поставщика, поставщика и эксперта-оценщика. Представленная в Руководстве схема взаимодействия ведет к серьезным рискам возникновения конфликта интересов, а следовательно к нарушению законодательства.

[1] http://kameda.kz/

[2]Материал из Википедии  https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A1%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D0%B9_%D0%BC%D0%B5%D1%82%D0%BE%D0%B4

[3] См. Список использованной литературы и источников информации