Индекс гражданского участия и влияния на законотворчество посчитали в Казахстане

В международный день борьбы с коррупцией отделение международной организации Transparency International в Казахстане представляет результаты исследования «Индекс участия и влияния на законотворческий процесс».

Чтобы выяснить, насколько граждане активны в обсуждении законопроектов и как к этому относятся госорганы, общественники изучили около 5 000 проектов НПА по 13 сферам общественных отношений, принятых в 2018 году.

Процедура законотворчества обязывает госорганы Казахстана публиковать каждый разработанный проект нормативного акта на портале «Открытые НПА», где любой желающий при наличии электронной цифровой подписи (ЭЦП) может оставить свой комментарий, вопрос, замечание или предложение.

 «Ежегодно правительство Казахстана принимает план законопроектных работ, но на практике количество принятых, измененных и поставленных на утрату нормативных актов в тысячи раз больше», — отмечает исполнительный директор Transparency Kazakhstan Ольга Шиян.

В 2018 году государственные органы Казахстана проработали 44 880 НПА, из которых  22 048 НПА были приняты впервые, 13 594  – подверглись изменениям и дополнениям, 9 238 – подлежали утрате.

Динамика законотворческой работы по месяцам 2018 г.

За последние 4 года государственные органы Казахстана проработали 179 638 нормативных правовых акта, приняв 86 642 новых НПА, в 47 482 НПА были внесены изменения и дополнения, 45 514 – поставлены на утрату.

 

Динамика законопроектной деятельности Казахстана по годам

Учитывая  производительность законотворческой машины, общественники использовали в качестве ориентира план законопроектных правительства Казахстана на 2018 год, в котором 8 министерств обязались принять 18 законов в 13 сферах общественных отношений.

В этих сферах деятельности помимо НПА, предусмотренных планом законопроектных работы на обсуждение выносилось 4 963 законопроекта. Подавляющее большинство разработаны акиматами и маслихатами, которые после принятия законов или приказов на центральном уровне обязаны утвердить соответствующие решения и постановления в пределах своей области.

Сферы общественных отношений, в которых должны быть приняты 18 законов в 2018 г.

Лидерами стали Костанайская, Северо-Казахстанская, Акмолинская, Алматинская, Павлодарская и Туркестанская области, опубликовавшие более половины всех проектов НПА в шести сферах общественных отношений.

Основное количество законопроектов касались бюджета, налогов, сельского хозяйства, транспорта, выборов и здравоохранения. Однако в этих сферах активность участников публичных обсуждений находилась на уровне ниже среднего.

Высокий уровень обсуждения отмечен в сфере экологии и лицензионной деятельности, где комментировался каждый второй законопроект. Средний уровень участия в обсуждении законопроектов отмечен на уровне 29,6 баллов.

 

Индекс гражданского участия в законотворческом процессе

При этом, 95% комментариев поступили по проектам подзаконного уровня – приказам министерств, решений и постановлений акиматов и маслихатов. Граждане и компании Казахстана фактически не принимали участия в обсуждении законов, кодексов или указов.

Со стороны госорганов – разработчиков законопроектов зафиксирована разная динамика готовности вести диалог и принимать замечания и предложения граждан и компаний. Во всех сферах общественных отношений чаще остальных игнорировали комментарии участников публичных обсуждений разработчики законопроектов из Актюбинской, Атырауской, Жамбылской и Мангистауской областей.

В целом, готовность обсуждать предложения находится на уровне выше среднего, составив 75,8 баллов.

Индекс готовности властей обсуждать предложения в рамках публичных обсуждений

Госорганы-разработчики проектов НПА в сфере историко-культурного наследия, по вопросам восстановления платежеспособности граждан и лицензионной деятельности отреагировали на все поступившие замечания.

На высоком уровне вели обсуждение госорганы-разработчики НПА в сфере здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, спорта, избирательных процессов. Меньше всего госорганы принимали в расчет замечания в сфере транспорта, сельского хозяйства и бюджетно-налоговых отношений.

Для того, чтобы определить, вошли ли предложения граждан в итоговые версии принятых нормативных актов эксперты Transparency Kazakhstan сопоставили 3 375 комментариев и 2 504 ответов государственных органов разработчиков по 1673 проектам НПА.

На этом этапе исследования установлено, что количество некомпетентно составленных ответов государственных органов превышает в 3-6 раз сумму некорректных запросов и комментариев граждан.

К примеру, на просьбу вложить документ в законопроект маслихат Восточно-Казахстанской области сообщил, что вложить не смогут, так как он на стадии разработки:

«Добрый день!! Проект НПА Решение а также приложение к проекту НПА (План мероприятий) будет размещено в ближайщие дни заново так как приложение к проекту (План мероприятий) в данное время находится на стадий разработки. Благодарим Вас за проявленный интерес и оставленный комментарий» (орфография и пунктуация сохранены).

В свою очередь, минфин на просьбу вложить проект республиканского бюджета, предоставил подробное описание структуры текста, но сам проект так и не вложил.

Наиболее распространёнными нарушениями, по которым поступали замечания участников публичных обсуждений,  были:

  • публикация проекта НПА без вложения документов,
  • нарушение сроков публичного обсуждения, сокращение сроков публичного обсуждения проектов НПА подзаконного уровня, на которые не распространяются нормы Правил публичного обсуждения проектов НПА в части определения проекта срочным,
  • ошибки в оформлении реквизитной части документов, сроков принятия НПА, грамматические и стилистические ошибки.
  • отсутствие понимания, в каких случаях необходимо ставить или нет на утрату отсылочные НПА,
  • отсутствие понимания расчета вводимых тарифов, налогов, обязательств, повышение налогов вразрез нормам, установленным Налоговым кодексом, отсутствие понимания отличий между видами налогов,
  • непонимание полномочий акиматов и маслихатов в утверждении местных бюджетов четвертого уровня и др.

В отдельных случаях госорганы-разработчики как на центральном и региональном уровнях отказывались рассматривать рекомендации по преждевременной разработке подзаконных проектов НПА, по которым еще не вступили в силу вышестоящие законы. В итоге, спустя несколько месяцев эти НПА были поставлены на утрату и после выставлены вновь на обсуждение.

Другой распространенной практикой среди акиматов и маслихатов районного и городского уровня стало разработка новых проектов НПА без постановки на утрату прежних версий НПА, а также принятие регулирующих норм в нарушение требований вышестоящего кодекса по ограничениям сроков ввода в действие или сроку действия этого НПА.  Таким образом, были сформированы условия для различных трактовок и коррупционных рисков.

На концептуальные возражения и несогласия граждан государственные органы – разработчики предоставляли разъяснения либо отказывались принимать доводы в дальнейшую работу и соответственно их предложения не вошли в итоговые документы.

К примеру, на все запросы и предложения участников публичных обсуждений Кербулакский маслихат Алматинской области отвечал фразой:

«ваши комментарий будут учтены! После принятия и официального опубликования НПА согласно вашему комментарию мы будем принимать соответствующие меры для устранения ошибок по проекту решения» (орфография и пунктуация сохранены).

Аналогичные «обещания» публиковало министерство финансов, обещая рассмотреть предложения граждан и компаний к поправкам в правила проведения государственных закупок… в 2019 году, после вступления в силу приказа.

Итоги сравнительного анализа показали, что из одобренных 1 840 предложений граждан и компаний к 1 072 проектам НПА в финальные версии принятых 756 нормативных актов вошли 1 212 идей граждан. Это означает, что каждое третье предложение граждан, одобренное властями, вошло в НПА.

К примеру, министерство здравоохранения прислушалось к 122 возражениям по проекту поправок, ограничивающих положение лиц с диабетом. Проект приказа не был подписан.

В целом влияние общественности на законотворчество в Казахстане находится на уровне ниже среднего, составив 38,9 баллов.

 

Индекс гражданского влияния на законотворческий процесс

В заключение стоит отметить уровень некомпетентности властей: более 90% комментариев и замечаний касались технических ошибок разработчиков. В среднем один законопроект регионального или районного уровня выносился на публичное обсуждение 2-4 раза из-за неверно оформленных ссылок, дат, отсылочных НПА, грамматических и стилистических ошибок.

Но даже без учета этого фактора на публичное обсуждение вынесено в 2 раза меньше законопроектов, чем принятых НПА в 2018 году. Так, на публичное обсуждение в 2018 году выносилось 15 936 проектов НПА, даже если учесть все законопроекты, вынесенные ранее на публичное обсуждение в 2017 году (2017 году выносилось 13 127 проектов НПА), то их сумма меньше принятых в 2018 году  — 44 880 НПА.

Таким образом, можно сделать выводы о том, что в Казахстане не смотря на принятие законов о доступе к информации, процедурах публичного обсуждения проектов НПА:

  • пассивное гражданское участие в законопроектной деятельности,
  • непрозрачные процедуры обсуждения проектов НПА как на портале, так и с общественными советами, профессиональными ассоциациями или нацпалатой «Атамекен», которые проходят без публикации их заключений на портале «Открытые НПА»,
  • дополнительно снижает возможности участия в публичном обсуждении проектов НПА неполный и обобщенный перечень сфер деятельности на портале «Открытый диалог». К примеру, законопроекты силовых органов опубликованы в разделе «воинский учет и безопасность», которого нет на первой странице портала в разделе «Категории».
  • вводит в заблуждение публикация проектов местных бюджетов на портале «Открытые НПА», а не на портале «Открытые бюджеты», куда обычно обращаются пользователи, желающие принять участие в обсуждении проектов местных бюджетов,
  • формальное рассмотрение властями предложений и замечаний по законопроектам,
  • законотворчество властей обсуждается на уровне технических ошибок, концептуальные возражения зачастую не принимаются,
  • в среднем одно из трех одобренных замечаний находят свое отражение в финальных версиях НПА,
  • план законопроектных работ правительства зачастую не исполняется,
  • в публичном обсуждении 99% проектов НПА принимает участие 1 человек.

Исходя из чего, эксперты Transparency Kazakhstan рекомендуют:

  • активнее принимать участие в обсуждении проектов НПА. О способах коммуникаций с властями можно узнать в приложенной инструкции.
  • проводить активную праворазъяснительную работу среди населения о возможностях принимать участие в обсуждении проектов НПА и влиять  на законотворческий процесс. Публиковать в свободном доступе план законопроектных работ.
  • повышать правовую грамотность госорганов по процедуре разработки, оформления проектов НПА
  • публиковать отчеты обсуждений проектов НПА на своих интернет-ресурсах, включая результаты обсуждения на портале «Открытый диалог», с общественным советом, бизнес-ассоциациями.
  • организовать проведение антикоррупционной экспертизы и повысить прозрачность законотворческого процесса через введение в законодательство понятие «лоббизма» и последующего закона о лоббизме, что является рекомендацией Антикоррупционной сети ОЭСР, оценивается международными организациями Transparency International и GRECO.

***

За последние 4 года государственные органы Казахстана проработали 179 638 нормативных правовых акта, приняв 86 642 новых НПА, в 47 482 НПА были внесены изменения и дополнения, 45 514 – поставлены на утрату.

***

Результаты исследования «Индекс участия и влияния на законопроектную деятельность Казахстана» направлены во все государственные органы посредством портала «Открытый диалог». Общественники Transparency Kazakhstan будут отслеживать ситуацию в дальнейшем.

***

Полностью исследование «Индекс участия и влияния на законопроектную деятельность Казахстана» можно прочитать здесь.

Методологию исследования можно изучить здесь.

Инструкция о способах коммуникаций с госорганами-разработчиками проектов НПА опубликована здесь.

Презентация исследования доступна здесь.

***

Проект «Индекс участия и влияния на законотворческую деятельность Казахстана» – победитель Innovation {and Motivation} Data Lab 2019.

Данное исследование стало возможным благодаря помощи американского народа, оказанной через Агентство США по международному развитию (USAID). Transparency Kazakhstan несет ответственность за содержание публикации, которое не обязательно отражает позицию USAID или Правительства США, или Internews.

USAID – это ведущее американское правительственное агентство, которое вместе с народами Центральной Азии содействует обеспечению социального и экономического благополучия.

 

***

Контакты для СМИ: transparencykazakhstan@gmail.com, тел.: +7 771 589 45 07