Индекс участия и влияния граждан на законотворчество подсчитали в Казахстане

Эксперты Transparency Kazakhstan изучили процесс публичного обсуждения проектов НПА на портале «Открытые НПА» за период 2020 года, где согласно законодательству Казахстана все государственные органы обязаны публиковать законопроекты до их принятия.

Для составления Индекса было выгружено и проанализировано 11 956 проектов НПА, 14 406 комментариев граждан и компаний и 13 699 ответов госорганов-разработчиков, а также проведено сопоставление содержания проектов с принятыми нормативными актами.

В качестве ориентира был использован план законопроектных правительства Казахстана на 2020 год,  согласно которому 10 министерств обязались принять 22 закона в 9 сферах общественных отношений.

Помимо 22 законов, предусмотренных планом законопроектных работ в 2020 году, в этих девяти сферах общественных отношений было опубликовано на общественное обсуждение 11 959 проектов НПА. В частности:

  1. Налоги и финансы – 1 837 проектов НПА,
  2. Социальное обеспечение – 2 071 проектов НПА,
  3. Природные ресурсы и экология — 908 проектов НПА,
  4. Туризм и спорт – 108 проектов НПА,
  5. Экономика, экономическая деятельность — 5 677 проектов НПА,
  6. Культура, религия, СМИ – 561 проектов НПА,
  7. Воинский учет и безопасность — 367 проектов НПА,
  8. Промышленность – 376 проектов НПА,
  9. Лицензирование и аккредитация – 60 проектов НПА.

Всего на публичное обсуждение в 2020 году с учетом вышеуказанных 11 589  проектов НПА на публичное обсуждение публиковалось 13 906  законопроектов.

Подавляющее большинство разработаны акиматами и маслихатами, которые после принятия законов или приказов на центральном уровне обязаны утвердить соответствующие решения и постановления в пределах своей области.

Лидерами стали министерства: здравоохранения  — 554 проекта НПА, индустрии и инфраструктурного развития – 431, образования и науки – 336, финансов – 366.

В региональном соотношении более всего проектов НПА разработали акиматы Акмолинской – 1 080, Актюбинской – 1 504, Восточно-Казахстанской – 1 936, Западно – Казахстанской – 933, Костанайской – 1 811, Кызылординской – 1 075, Северо-Казахстанской – 1 313 областей.

Основное количество законопроектов касались экономики, вопросов социального обеспечения, налогов и финансов и природных ресурсов и экологии. Наибольшее участие граждане и компании принимали в обсуждении законопроектов в сфере социального обеспечения – 63,5 балла, экономики – 46,7 баллов, воинского учета и безопасности – 37,6 баллов, культуры, религии, СМИ – 36 баллов и промышленности – 36 баллов.

Индекс участия в обсуждении законопроектов по итогам 2020 года составил 38,9 баллов. По сравнению с результатами исследования 2018 года наблюдается рост вовлеченности со стороны граждан и компаний в публичное обсуждение законопроектов на 9,3 балла (29,6 баллов – 2018).

Отмечается положительная динамика по самим участникам общественных слушаний и обсуждений. Так, если два года назад 95% проектов НПА были прокомментированы одним человеком, то по итогам 2020 года количество участников превысило 500 новых физических и юридических лиц. Соотношение между участниками распределено следующим образом: мужчины – 55%, женщины – 23%, юридические лица – 42%.

Со стороны госорганов – разработчиков законопроектов зафиксирована разная динамика готовности вести диалог и принимать замечания и предложения граждан и компаний.

При проведении количественного анализа отмечалось высокое соотношение комментариев от участников публичных обсуждений и ответов госорганов. Однако качественный анализ показал тенденцию к снижению готовности государственных органов предоставлять корректные ответы, соответствующие сути запросов, комментариев и возражений. По сравнению с результатами исследования по итогам 2018 года можно отметить рост числа технических и некорректных ответов со стороны госорганов.

Анализ коммуникации между участниками публичных обсуждений показал, что со стороны граждан и компаний поступали комментарии, которые можно объединить в две группы:

Концептуальные: возражения, согласие, поддержка, предложения.

Технические: устаревшие нормы,  не ставят на утрату ранее принятое аналогичное НПА, нумерация единственного приложения, ошибки в названиях населенных пунктов, отсутствие реквизитов нормативных актов и др.

Качественный анализ запросов и ответов показал, что дола некорректных комментариев со стороны граждан снизилась в сравнении с периодом анализа 2018 года, а доля некорректных ответов госорганов на  комментарии граждан и компаний – возросла. Наиболее распространенными ответами со стороны госорганов стали:

  • Будет учтено или учтено
  • Ответ, не содержащий ответа,
  • Ответы не совпадающие с вопросами,
  • Готовность рассмотреть предложение как-нибудь в другой раз и т.д.

Необходимо отметить, что поправки в законодательство о разработке нормативных актов не оказали влияния на снижение массива технических ошибок госорганов – разработчиков, доля повторно публикуемых проектов НПА из-за грамматических, стилистических и правовых ошибок выросла с 6-8 раз по одному проекту до 15-45 раз по одному проекту.

Отсутствие в пакетах документов результатов научной антикоррупционной и лингвистической экспертиз при их фактическом проведении не устранили проблему ошибок технического и правового характера.

По поправкам, имеющим влияние на конкретные профессиональные группы населения, бизнеса или экономические сферы отношений, наблюдается более высокая степень мобилизации со стороны юридических лиц и граждан, связанных с этими компаниями. По этим проектам НПА поступало свыше 100 предложений и возражений на один документ, что могло блокировать дальнейшее принятие проекта НПА или могло быть проигнорировано и принято без учета мнения юридических лиц.

Таким образом, можно констатировать, что норма об информировании заинтересованных групп о публичном обсуждении проектов НПА, положительно отразилась на степени вовлеченности граждан и компаний в обсуждении проектов НПА.

Со стороны госорганов наблюдается снижение вовлеченности в публичном обсуждении своих проектов НПА на 13,8 баллов (75,8 баллов – 2018). Индекс готовности властей обсуждать предложения в рамках публичных обсуждений по итогам 2020 года составил 62 балла.

Для того чтобы определить, вошли ли предложения граждан в итоговые версии принятых нормативных актов эксперты Transparency Kazakhstan сопоставили 14 406 комментариев и 13 699 ответов государственных органов разработчиков по 5225 проектам, а затем сопоставили проекты НПА с одобренными предложениями с принятыми нормативными актами.

Госорганы одобрили 54,8% предложений и замечаний. Из одобренных 7520 предложений граждан и компаний к 3 313 проектам НПА в финальные версии принятых 1 586 нормативных актов вошли 2 325 идей граждан и компаний.

Индекс гражданского влияния на законотворческий процесс по итогам 2020 года составит 23,9 баллов. По сравнению с результатами исследования по итогам 2018 года наблюдается снижение учета мнения участников публичных обсуждений на 15 баллов (38,9 баллов – 2018).

Как отметила соучредитель и исполнительный директор Transparency Kazakhstan Ольга Шиян, основная проблема качества законотворческого процесса заключается в большом объеме работ. Так, в 2020 году по данным эталонного контрольного банка НПА Министерства юстиции Казахстана было принято 61 493 НПА, из которых 26 883 НПА  – приняты впервые, 17 810  – подверглись изменениям и дополнениям, 16 800 – подлежали утрате.

«Период пандемии не снизил, а увеличил объемы законотворчества. Можно констатировать, что госорганы стали меньше игнорировать комментарии участников публичных обсуждений, но качественный анализ показывает, что ответы стали носить формальный или некорректных характер, сводя на нет возможность простых граждан принять участие в публичном обсуждении нормативных поправок или новелл, что подтверждается результатами индекса», — отметила О.Шиян.

Эксперты также отметили, что в сравнении с предыдущим исследованием наблюдается положительная динамика в повышении прозрачности работы сайтов палат Парламента. На портале Открытого правительства «Открытые НПА» не все законопроекты публикуются в разделах, обозначенных как «Категории», в результате многие проекты не индексируются при поиске по категориям.

Анализ сайтов государственных органов показал сохранение тенденции низкой прозрачности по результатам обсуждения общественными советами проектов НПА, их замечаний и предложений.

Исходя из полученных данных и анализа тенденций, эксперты Transparency Kazakhstan разработали рекомендации, нацеленные на улучшение и качество подготовки проектов НПА, снижение коррупционных и дискреционных норм, а также качество коммуникаций между участниками публичных обсуждений.

Предлагается:

  1. Повысить прозрачность на сайте Эталонного контрольного банка в разделе НПА по г. Нур-Султан, на портале «Открытые НПА» в разделе «категории». На портале «Открытые НПА» в 4 раза меньше законопроектов, чем принятых НПА в 2020 году. на публичное обсуждение в 2020 вынесено 13 906, принято 61 493 нормативных акта. Для сравнения, в 2018 году выносилось 15 936 проектов НПА, по итогам года принято 44 880 НПА.
  2. Пересмотреть порядок формирования пакета документов по проектам НПА, публикуемым на обсуждение. Предусмотреть наличие пояснительной записки в формате доступного разъяснения, какие последствия ожидаются в результате принятия проекта НПА, а также прилагать результаты научной антикоррупционной и лингвистической экспертиз.
  3. Разработать стандарт качества или подходов к составлению развернутых и обоснованных ответов на поступающие замечания, предложения и возражения от участников публичных обсуждений проектов НПА.
  4. Государственным органам — разработчикам НПА публиковать отчеты обсуждений проектов НПА на своих интернет-ресурсах, включая результаты обсуждения на портале «Открытые НПА», с общественным советом и бизнес-ассоциациями.

Полностью исследование доступно здесь.

Презентация исследования доступна здесь.

Данное мероприятие организовано при поддержке Фонда Евразия в рамках программы «Социальные инновации в Центральной Азии», финансируемой Агентством США по международному развитию (USAID).